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Analyses et débats

L'Afrique et le chevauchement des accords régionaux

Cheikh Tidiane Dieye

Texte intégral

1. Introduction 

1Alors qu'ils poursuivent l'agenda de l'intégration régionale, les pays africains sont engagés en même temps dans un vaste champ de négociations et de contractualisation d'arrangements commerciaux bilatéraux, régionaux et multilatéraux. Les engagements juridiques pris à ces différents niveaux ont engendré un vaste réseau de droits et d'obligations ainsi que des éléments de politiques économiques et commerciales complexes qui opèrent comme un écheveau difficile à démêler.

2Plusieurs raisons expliquent l'engagement simultané des pays africains dans les accords commerciaux. Certaines de ces raisons découlent d'initiatives autonomes et objectives qui se fondent sur la conviction, désormais largement répandue en Afrique, selon laquelle le commerce peut, sous certaines conditions, jouer un rôle positif dans la création de richesses et la lutte contre la pauvreté. L’existence d’une relation entre l’élimination des restrictions au commerce et l’augmentation du progrès économique et social est désormais admise.

3D'autres sont plus subjectives en ce sens qu'elles relèvent non pas d'une stratégie de développement initiée et assumée par les pays africains, en tenant compte de leurs atouts, niveau de développement et forces et faiblesses dans le système de la gouvernance économique globale, mais plutôt de "recommandations" ou "conditionnalités" proposées ou imposées par des partenaires extérieurs.

4Les expériences en cours sur le continent africain montrent que la multiplication des accords régionaux ne facilite pas toujours la poursuite, dans la cohérence, de l'agenda de l'intégration régionale et continentale. Tous les acteurs du continent  reconnaissent que les pays africains n'ont pas d'autres choix pour faire face aux contraintes que génère la mondialisation et pour en saisir les opportunités que d'accélérer la transformation des petites économies fragmentées du contient en un ensemble économique structuré et cohérent. C'est pour cette raison que les Communautés économiques régionales (CER) ont été mises en place dans les régions africaines avec pour objectifs de construire la charpente institutionnelle de l’intégration et d’organiser la mutualisation des ressources et des projets.

5L'Afrique compte 14 CERs. Mais seuls huit ont été officiellement reconnus par l’Union africaine : la Communauté Economique des Etats de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO) ; la Communauté de Développement de l’Afrique du Sud-est (SADC) ; la Communauté Economique de l’Afrique Centrale (CEEAC) ; l’Union du Maghreb Arabe (UMA) ; la Communauté de l’Afrique de l’Est (CAE) ; le Marché Commun de l’Afrique du Sud-est (COMESA) ; la Communauté Economique des Etats Sahélo-Sahariens (CENSAD) et l’Autorité Intergouvernementale pour le Développement (IGAD).

6Les pays membres de ces CERs, comme les CERs elles-mêmes, sont parties à de nombreux accords régionaux, espérant à la fois tirer profit des avantages commerciaux qu'ils peuvent y gagner et renforcer leur propre intégration.  Ces deux objectifs ne s'arriment pas toujours correctement.

2. Les tendances lourdes du commerce en Afrique

2.1 Une mauvaise intégration de l’Afrique dans le commerce mondial

7L’on a souvent affirmé, à tort, que l’Afrique est peu intégrée au commerce mondial.  Les analyses qui sous-tendent cette thèse sont souvent basées sur une approche quantitative ou statistique pour déterminer la place et le rôle de l’Afrique dans le commerce international. En vérité, l’Afrique souffre moins d’un déficit d’intégration que d’une mauvaise intégration dans l’économie mondiale. 43 des 54 pays africains sont Membres de l'OMC. Ils ont presque tous largement libéralisé et consolidé  leurs tarifs alors que  nombre d’entre eux, les Pays les moins avancés (PMA) en particulier, ne sont nullement obligés de le faire. En fin, ils sont presque tous engagés, simultanément, dans une panoplie de négociations multilatérales, bilatérales et régionales destinées à les ouvrir davantage au marché mondial. Nul ne peut donc, rigoureusement, contester l’ouverture de l’Afrique au  marché mondial.

8Ce qui est en cause, c’est plutôt la capacité du continent à en tirer profit.  Et  cette incapacité s’explique par le fait que l’Afrique est intégrée dans le marché mondial à partir d’une position peu valorisante et faiblement productrice de valeur ajoutée et de richesses. Son statut est celui d’un fournisseur  de produits de base et de matières premières en nombre très limité. De plus, dans le contexte d’une libéralisation hâtive, les efforts d’industrialisation, de transformation intérieure des matières premières et de diversification de nombreux pays africains ont été contrariés ou anéantis par la faiblesse de leurs capacités  à se protéger. Faiblesse qui découle  à la fois de leurs problèmes de gouvernance interne et de la perte de la souveraineté  sur leurs instruments de politiques économique et commerciale.

2.2 Un faible contrôle sur les leviers de la décision économique

9Sous l’inspiration des institutions financières internationales, au premier rang desquelles se trouvent le FMI et la Banque mondiale, des programmes d’ajustement structurel furent élaborés et imposés aux pays africains au début des années 80 comme seul remède pour rééquilibrer leurs économies moribondes et lourdement plombées par le poids de leur endettement massif.  Ainsi, ballotés entre des solutions inappropriées et des stratégies de sortie de crise à l’élaboration desquelles ils n’ont pas participé, de nombreux pays se sont retrouvés en marge des espaces de discussion et de production des règles qui devaient désormais encadrer leur action, n’ayant aucun droit sur l’orientation du projet économique de leurs peuples, projet qu’ils se contentaient d’écrire sous la dictée des institutions internationales.  La  souveraineté économique de ces  pays fut alors capturée par un ordre international qui laissait peu de place au débat et à la production de connaissances et de solutions endogènes et locales sur les grands enjeux comme la libéralisation du commerce et les questions environnementales émergentes, entre autres.

10Aujourd’hui, d’autres mécanismes continuent encore de maintenir l’externalisation des décisions politiques dans la mise en œuvre des choix nationaux de développement. Les accords, traités et conventions signés, qu’ils soient multilatéraux, régionaux ou bilatéraux, contribuent en général à dessaisir les États africains d’une grande partie de leur pouvoir de production de normes et de leur droit de choisir des voies autonomes de développement.

2.3 Un écartèlement entre plusieurs processus et espaces d’engagements

11Parallèlement aux initiatives d'intégration régionale déjà complexes, les pays d’Afrique se sont engagés, individuellement ou collectivement, mais simultanément, dans une large palette de négociations commerciales allant des arrangements commerciaux bilatéraux dans le contexte de leurs relations avec l’Europe, à des accords commerciaux multilatéraux, actuellement négociés sous l’égide de l’Organisation mondiale du commerce (OMC).

12De par leur simultanéité et leur chevauchement, les négociations associées à ces arrangements commerciaux posent pour les États de nombreux problèmes difficiles à surmonter. Ceux-ci comprennent des questions liées :

  • à leur capacité à élaborer et conduire durablement des politiques de développement inclusives et participatives et à tirer de celles-ci les stratégies et éléments constitutifs de leurs positions dans diverses enceintes de négociation ;

  • aux problèmes du chevauchement et de l’imbrication des obligations en matière de mise en œuvre et de respect des obligations que ces arrangements commerciaux imposeront aux États ;

  • aux questions de cohérence, de complémentarité et de compatibilité entre les objectifs, les modalités, ainsi que les stratégies de développement inscrites dans ces négociations d’une part, et les objectifs et stratégies de développement nationaux et régionaux des États d’autre part.

13À ces initiatives s’ajoute aussi désormais l’ouverture de l’Afrique à des partenaires commerciaux non traditionnellement ancrés.  Il s’agit en particulier de la Chine, de l’Inde, du Brésil et d’autres pays émergents fortement intéressés par les ressources et le marché africain et vis-à-vis desquels les États devraient se doter de la meilleure stratégie et des capacités de négociations les plus efficaces.

3. L’Afrique entre le chevauchement des accords et la pluralité des normes commerciales

3.1 Chevauchement entre l'agenda de l'intégration régionale et le système commercial multilatéral

14La quasi-totalité des États africains est engagée dans les négociations commerciales multilatéralesà l’OMC. Ils sont à ce titre soumis aux règles standard de l’OMC et ont pris des engagements multiformes en matière de libéralisation du commerce des marchandises, des services et des domaines liés au commerce. En particulier, de nombreux pays africains membres de l’OMC ont consolidé une partie de leurs droits de douane à des niveaux relativement bas tandis que d’autres pays ont des taux de consolidation de 100 %.

15Ces engagements ont un impact direct sur les capacités des États à mettre en œuvre des politiques économiques et de développement. En optant pour une large ouverture à travers des droits de douane faibles et une consolidation large, ces pays ont réduit en même temps leur espace politique ainsi que leurs possibilités à mettre en œuvre certaines décisions prises au niveau des communautés économiques régionales auxquelles ils appartiennent. C’est le cas par exemple pour  de nombreux pays d’Afrique de l’Ouest qui ne pourront pas mettre en œuvre le Tarif extérieur commun (TEC) de la CEDEAO sans une renégociation de leurs propres engagements avec l’OMC. En effet, la CEDEAO a adopté un TEC dont la mise en œuvre a débuté le 1er janvier 2015.  Ce Tarif Extérieur Commun est composé de Cinq bandes tarifaires qui vont de 0 % pour les biens sociaux à 35 % pour les biens de consommation finale et d'autres produits sensibles qui ont besoin d'une certaine protection. Ce taux est donc supérieur au taux consolidé par de nombreux pays ouest-africains comme la Côte d’Ivoire, le Sénégal et bien d’autres. Le Sénégal par exemple, avec un taux de consolidation de 29.8 % ne pourra pas à priori appliquer automatiquement le nouveau TEC, sans procédure de révision préalable de son taux de consolidation avec l'OMC. La situation de la Côte d’Ivoire est pire. Avec un taux consolidé à 14.9%, elle est non seulement dans la même situation que le Sénégal, mais son taux est tellement bas que même un TEC régional plafonné à 20 % ne serait pas applicable. La CEDEAO s'est rapprochée récemment de l'OMC pour trouver une solution collective à cette situation avant qu'elle ne ralentisse ou ne freine le processus de mise en œuvre du TEC.

3.2 Accords bilatéraux  et intégration régionale : le cas de l’Accord de partenariat économique (APE) entre l'UE et les régions africaines

16L’Accord de Partenariat Économique (APE) est un accord de libre-échange conclu entre l’Union européenne (UE) et les régions d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) pour remplacer les conventions successives de Lomé qui accordaient des préférences non réciproques à ces derniers. Le premier objectif des APE est de rendre le régime commercial UE-ACP compatible avec les règles de l’OMC, notamment l’article XXIV du GATT qui organise les accords commerciaux régionaux (ACR). Le second est de créer les conditions économiques favorables au commerce et à l'investissement pour corriger les imperfections du régime préférentiel de Lomé qui, après plus de trois décennies, n'a atteint aucun des objectifs qui lui étaient assignés. Les parts de marchés des pays ACP en général et des régions africaines en particulier sur le marché européen n’ont jamais cessé de décroitre en dépit de préférences commerciales non réciproques. L'objectif de diversification économique et d'industrialisation de l'Afrique n'a pas non plus été  atteint. Tous reconnaissent donc que le partenariat commercial entre l'Europe et les régions africaines et ACP sous ses formes traditionnelles et postcoloniales a été un échec. De nombreux observateurs expliquent cet échec par le fait que la baisse des tarifs sur le marché européen  pour les produits originaires des ACP a été neutralisée par  la progressivité des droits sur le marché européen, les crêtes tarifaires sur certains produits et la contrainte des règles d’origines, des normes sanitaires et phytosanitaires et  des nombreux obstacles techniques au commerce.

17Sur le continent africain, cinq régions sont engagées dans cette négociation : la CEDEAO, la CEEAC, la CAE, le SADC et l’Afrique orientale et australe (AFOA). Cet accord est au centre de nombreux enjeux pour l’Afrique. Non seulement il est négocié avec le plus grand partenaire commercial des régions africaines, ce qui génère de nombreux défis économiques, politiques et stratégiques pour ces régions, mais les négociations se mènent aussi dans un contexte où la plupart des régions cherchent à accélérer l’agenda de l’intégration régionale.

18En dehors de l'Afrique centrale, les 4 autres régions africaines qui ont négocié les APE ont paraphé un accord régional à ce jour. Plusieurs pays membres de ces communautés économiques régionales ont signé l'accord et enclenché le processus de sa ratification.

19Les régions africaines négociant l’APE sont caractérisées par la coexistence de pays en développement et de Pays les moins avancés (PMA). Cette différence de nature implique aussi une différence au niveau des droits et des obligations vis-à-vis de l’OMC. Ainsi, alors que les PMA n’encourent aucun risque de perte de leur accès au marché européen en cas de non-signature de l’APE (car pouvant bénéficier de l’initiative « tout sauf les armes »), les pays en développement ont été pour la plupart obligés de signer un APE individuel pour préserver leurs avantages commerciaux sur le marché européen.

20Cette situation a engendré une césure au sein de nombreuses régions africaines. Aujourd’hui les régions sont caractérisées par l’existence de plusieurs régimes commerciaux face à l’Union européenne :

  • Les APE intérimaires signés par certains pays ;

  • Le régime « tous sauf les armes » pour les PMA ;

  • Le Système généralisé de préférence pour les pays en développement.

21Une telle situation pourrait avoir des conséquences majeures sur le processus d’intégration au sein des régions. À cela s'ajoute l'incorporation dans l'accord de certaines clauses stratégiques pour l'UE, mais qui pourrait contrarier les efforts des pays africains à diversifier leurs partenaires commerciaux, notamment vers le Sud. Il s'agit de la Clause de la Nation la Plus favorisée (NPF) qui donne à l'UE la possibilité d'exiger aux régions signataires d'un APE de lui concéder tout traitement tarifaire plus favorable qu'elles accorderaient à un partenaire commercial représentant au moins 1.5 % du commerce mondial et tout groupe de pays représentant 2 % du commerce.

3.3 L’Afrique et le développement des échanges Sud-Sud : les enjeux de la diversification des partenaires

22L’expérience récente du développement dans le monde montre que le nombre croissant de nouveaux partenaires économiques du "Sud" peut faciliter la transformation en Afrique non seulement par une intensification des courants commerciaux et financiers, mais aussi par le financement de projets régionaux d´infrastructures et par le transfert de connaissances et de technologies. Il appartient cependant à l’Afrique de prendre des mesures idoines pour que ses nouvelles relations économiques avec de grands pays en développement, dont la Chine, l´Inde et le Brésil, débouchent effectivement sur une diversification de l´économie et non sur la reproduction du schéma traditionnel nord-sud caractérisé par l’exportation de matières premières et l’importation de produits manufacturés.

23Le plus important de ces nouveaux partenaires commerciaux de l'Afrique est la Chine. Sa présence en Afrique suscite de l'espoir chez certains. La Chine est perçue, à tort ou à raison, comme une alternative à un demi-siècle d’accords commerciaux avec l’Europe ayant produit des résultats plutôt mitigés, même s’il faut préciser que l’Europe est loin d’être la seule responsable de ces échecs.

24Mais ce face-à-face entre la Chine et l’Afrique suscite aussi la crainte de voir cette nouvelle coopération reproduire le schéma traditionnel des relations économiques extérieures africaines. À cela s’ajoute la crainte que derrière le discours fraternel et protecteur de la Chine ne se cache les desseins d’un géant à l’appétit insatiable en quête de ressources et prêt à tout pour maintenir son rythme de croissance et de développement.

25C’est pour ces raisons que la montée en puissance de la Chine sur le continent africain est au centre de grands enjeux politiques, économiques et sociaux. Face aux mutations nombreuses et multiformes qu’elle engendre, les pays africains doivent se doter d’outils analytiques rigoureux pour suivre et décrypter ces mutations afin de mettre en place les stratégies les plus appropriées pour que leurs décisions soient conformes à leurs intérêts à court, moyen et long terme. Malheureusement, une telle vision n’est pas encore la chose la mieux partagée sur le continent africain. En effet, en dépit des intentions affichées par l’Union africaine (UA) et plusieurs communautés économiques régionales (CER), la démarche de l’Afrique vis-à-vis de la Chine reste parcellaire, fragmentée et individualisée. Au-delà des sommets Afrique-Chine, la réalité du terrain révèle que la coopération se mène de manière plus bilatérale que régionale ou sous régionale. Les pays africains vont vers la Chine en ordre dispersé. On ne sait pas toujours ce qui est concédé ou obtenu d’un pays à l’autre, au sein d’une même région. C’est une telle tendance qu’il convient donc de corriger.

3.4 Les initiatives d’intégration à l'échelle du continent africain   

26Le continent africain est marqué par la multiplicité des blocs d’intégration. La plupart des États africains sont membre de plusieurs communautés d’intégration qui se chevauchent. La coexistence de  ces communautés qui ne partagent pas toujours la même trajectoire institutionnelle, les mêmes objectifs économiques et la même cohérence juridique et politique est le plus souvent source d’incohérence et de difficultés dans la mise en œuvre de l’agenda de l’intégration au sein des régions.

27Mais en dépit de ces efforts en matière d’harmonisation des politiques des CERs, les progrès restent encore assez faibles et le rythme de réalisation de ces progrès n’est pas uniforme. Il existe des variations en termes de  niveaux d’engagements entre les différentes CERs. Certaines CER ne sont pas encore parvenues à mettre en place leur zone de libre-échange (ZLE), alors que d’autres en sont soit au niveau de la ZLE partielle ou de l’union douanière partielle. Toutefois, au-delà des avancées au sein des régions, il existe des initiatives heureuses et encourageantes qui sont en œuvre sur le continent. C’est le cas en particulier de la décision d’accélérer la construction de la ZLE continentale et la création de la ZLE tripartite entre le COMESA, la CAE et la SADC comme première étape.   

3.5 Accélération de la création de la zone de libre-échange continentale

28Les obstacles notés dans la mise en œuvre de l’agenda de l’intégration n’ont pas affaibli l’engagement des dirigeants africains à parachever la construction du marché continental. Le Sommet des Chefs d’État et de gouvernement de l’Union africaine tenu en juillet 2012 à Addis-Abeba a pris une décision majeure en adoptant une feuille de route devant mener à la Communauté économique africaine. Cette feuille de route se décline en trois étapes : création d’une zone de libre-échange à l’échelle continental à l’horizon 2017 ; création du marché commun africain au plus tard en 2023 et enfin la communauté économique africaine.

29Une commission de haut niveau composée des présidents de chacune des Communautés économiques régionales (CER) et de celui  de la Commission de l'UA est mise sur pied. Son rôle est d’accélérer le processus de suppression des barrières commerciales et de se pencher sur l’ensemble des obstacles, en veillant au respect de la mise en œuvre de la feuille de route  et de proposer des solutions aux problèmes identifiés. Cette commission se réunira deux fois par an.

3.6 L’Accord de libre-échange tripartite SADC-COMESA-CAE : un jalon vers la ZLE continentale  

30Certaines CERs ont posé des actes politiques forts en direction de la réalisation de la zone de libre échange continentale en Afrique. C’est le cas du marché commun de l’Afrique du Sud-est (COMESA) de la Communauté de l’Afrique de l’Est (CAE) et de la Communauté de développement de l’Afrique australe (SADC) qui, depuis octobre 2008, lors du premier sommet tripartite tenu à Kampala, en Ouganda, ont décidé de lancer les négociations en vue de l’établissement de la ZLE entre ces trois régions. Au-delà de la rhétorique et des intentions, ces trois blocs ont posé des actes concrets qui ont déjà connu des avancées très encourageantes. Le second sommet de la tripartite qui s’est tenu en Afrique du Sud en 2011 a permis de lancer les négociations de la ZLE. 25 des 26 pays membres avaient adopté le plan de développement de l’intégration régionale qui comporte trois piliers : 1) le développement industriel ; 2) l’intégration par le marché ; et 3) le développement des infrastructures.

31En plus des domaines de coopération habituelle que couvrent les arrangements commerciaux régionaux (libéralisation tarifaire ; règles d’origine ; procédures douanières et simplification des documents douaniers ; procédures de transit ; barrières non tarifaires ; pratiques anti-commerciales ; barrières techniques au commerce ; mesures sanitaires et phytosanitaires ; libre circulation des personnes ; règlement des différends, etc.), d’autres domaines de coopération sont d’ores et déjà envisagés par les membres. En juillet 2012, les trois régions (COMESA, CAE et SADC) ont signé un accord tripartite pour élaborer et mettre en œuvre conjointement un Programme sur les changements climatiques pour les régions australe et orientale de l’Afrique.

32Cette ZLE tripartite représente presque la moitié des États membres de l’Union africaine avec 26 pays et environ 53 pour cent du PIB du continent. La réussite de cette ZLE pourrait constituer une fondation solide pour bâtir la ZLE continentale et servir d'exemple pour les autres régions pour non seulement parachever le processus d’intégration interne, mais aussi ouvrir des possibilités de relations économiques plus poussées avec d’autres régions. Le scénario d’extension de ce modèle de réussite à d’autres régions pourrait se faire en deux phases, en prenant en compte les huit CERs reconnus par l’UA. On pourrait avoir d’un côté un élargissement de la tripartite (COMESA-CAE-SADC) à l’IGAD. Un autre groupe pourrait être bâti autour de la CEDEAO, de la CEEAC et du CENSAD. Ce groupe pourrait ensuite s’élargir à l’UMA.

3.7 Les politiques sectorielles régionales : des cas concrets d’intégration dans les secteurs productifs. L’exemple de la politique agricole commune ouest-africaine (ECOWAP)  

33Il existe dans certaines régions des politiques sectorielles communes adoptées suite à un processus de consultation large des acteurs gouvernementaux, du secteur privé, de  la société civile et qui peuvent permettre d’accélérer l’intégration en tenant compte des réalités économiques et sociales de ces régions.

34C’est le cas par exemple de la politique agricole commune de la CEDEOA dénommée ECOWAP. Adopté en 2005, l’ECOWAP a été retenu comme cadre unique pour la mise en œuvre en Afrique de l’ouest du volet agriculture du NEPAD ou Programme détaillé de développement de l’agriculture africaine (PDDAA). L’ECOWAP vise entre autres à assurer la sécurité alimentaire de la population ouest-africaine, en s’appuyant prioritairement sur le potentiel de production et d’échanges de la région ; assurer des revenus décents aux producteurs et permettre une structuration efficace des filières agroalimentaires, tout en reposant sur des systèmes productifs durables pouvant offrir aux agricultures régionales et à leurs acteurs un cadre unique de politique publique.

35Des progrès considérables ont été enregistrés dans le cadre de la mise en œuvre de cette politique. En effet sur les quinze programmes nationaux d’investissements, treize ont été finalisés. Il en est de même du programme d’investissement régional qui est aussi une composante de l’ECOWAP. L’analyse de la répartition budgétaire entre les différentes composantes du plan régional montre qu’un équilibre relatif a été adopté entre les investissements visant à développer la production (44 %), à améliorer l’environnement commercial, physique, informationnel et institutionnel (31 %) et à prendre en charge les populations les plus vulnérables (20 %). Au sein du volet d’appui à la production, l’agriculture récupère l’essentiel des ressources (61%), loin devant l’élevage (23 %) et la pêche (15 %). Les intervenants ont toutefois souligné les problèmes liés à l’acheminement des produits des zones excédentaires vers les zones déficitaires. La protection des végétaux et la formation des agriculteurs ont été également soulevées.  

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Pour citer cet article

Référence électronique

Cheikh Tidiane Dieye, « L'Afrique et le chevauchement des accords régionaux », Revue Interventions économiques [En ligne], 55 | 2016, mis en ligne le 29 juin 2016, consulté le 29 juin 2017. URL : http://interventionseconomiques.revues.org/2815

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Auteur

Cheikh Tidiane Dieye

Docteur en Études du Développement, Directeur Exécutif du Centre Africain le Commerce, l'Intégration et le Développement

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