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Développement et inclusion. Vers un agenda social innovant en Amérique Latine

Chalmers LaRose

Résumés

Cet article traite des effets sociaux de la croissance économique. Il dresse un panorama général de la relation complexe entre croissance économique, inégalités et pauvreté, à partir d’une exploration approfondie de la situation au sein des pays de l’Amérique Latine, en particulier le Brésil. Le texte établit le rôle crucial des inégalités sociales initiales comme tremplin et filtre nécessaire établissant la connexion entre croissance économique et réduction de la pauvreté. L’évolution tendancielle et relative de la croissance, et ses effets possibles ou potentiels, sur la réduction des inégalités et de la pauvreté dans la région, y est explorée et étudiée à travers le prisme des politiques mises en place par les pays concernés. Certaines politiques publiques distributives et correctrices, notamment le renforcement de l’appareil de sécurité sociale, et surtout les transferts monétaires conditionnés vers les catégories sociales les plus pauvres, font l’objet d’une attention soutenue. Dans un tel contexte, l’adoption préalable de politiques et stratégies de réduction des inégalités s’avère être un chantier politique fertile afin de mener un combat effectif contre la pauvreté au sein des économies émergentes d’Amérique Latine.

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Texte intégral

1. Introduction

  • 1  Dans ce texte, j’utilise le concept « d’économies à marchés émergents » pour rendre compte des éco (...)
  • 2  Au cours de la même période, l’économie chinoise a connu en moyenne une croissance annuelle de prè (...)

1La scène internationale est le théâtre d’une bifurcation importante sur le plan de l’allocation des ressources et de la répartition de la richesse. Depuis la fin des années 90 et le début des années 2000, on assiste à une accumulation importante d’une partie de la richesse mondiale par les économies dites « émergentes »1. Ces espaces économiques qui, auparavant ne jouaient qu’un rôle périphérique, voire marginal, dans la grande course pour l’accumulation du capital mondial, sont parvenus à augmenter leur poids relatif dans l’assiette économique globale. En 2000, note l’Organisation de coopération et de développement économique (OCDE) - une organisation internationale qui regroupe les pays les plus industrialisés et développés dans le monde - les pays non membres de l’OCDE comptaient pour 40% de l’économie globale.  Ce pourcentage est passé à 49% en 2010, alors que les projections séduisantes pour 2030 sont estimées à près de 57% (OCDE, 2010a)2.

  • 3  Voir à ce sujet, Rapport sur le développement humain 2014. Pérenniser le progrès humain : réduire (...)

2Toutefois, malgré ces avancées encourageantes, le portrait social mondial demeure très étriqué. Dans son Rapport annuel sur le développement humain de 2014, le Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD) dresse le constat suivant : « Plus de 2,2 milliards de personnes vivent encore en situation de pauvreté multidimensionnelle ou en sont très proches. Cela signifie que plus de 15 pour cent de la population mondiale reste vulnérable à la pauvreté multidimensionnelle. Dans le même temps, près de 80 pour cent de la population mondiale manque de protection sociale complète. Environ 12 pour cent (842 millions) souffrent de faim chronique, et près de la moitié des travailleurs (plus de 1,5 milliard) occupent un travail précaire ou informel »3.  Le Rapport note également que, dans bien des cas, les pauvres, mais aussi les femmes, les immigrants, les groupes indigèneset les personnes âgées sont structurellement vulnérables.

  • 4  Banque mondiale, Rapport sur le développement dans le monde 2006 : Équité et développement, Washin (...)
  • 5 OECD, In It Together: Why Less Inequality Benefits All, OECD Publishing, Paris, mai 2015.
  • 6  OXFAM Insatiable richesse : toujours plus pour ceux qui ont déjà tout, janvier 2015.https://www.ox (...)

3Cette situation s’accompagne d’un autre phénomène concomitant, celui de l’élargissement des inégalités sociales. Déjà en 2006, la Banque mondiale, dans son Rapport sur le développement dans le monde, concluait que l’inégalité et l’iniquité sont des facteurs qui nuisent à la croissance et au développement à long terme4.Dans le même ordre de choses, l’OCDE attire l’attention sur le fait qu’en 2015 les 10% les plus riches de la population de la zone OCDE ont un revenu d’activité (excluant les intérêts) qui est 9,6 fois supérieur à celui des 10% les plus pauvres, alors que la proportion était de 7,1 dans les années 1980, et 9,1 dans les années 20005. En 2012, les 40% du bas de l’échelle de la distribution ne possédaient que 3% du patrimoine total des ménages, dans les 18 pays étudiés. À l’autre extrême, les 10% du sommet de la distribution possédaient la moitié du patrimoine total des ménages et les 1% les plus riches en possédaient 18%. Selon l’ONG OXFAM, le patrimoine cumulé des 1% les plus riches du monde (soit 44% en 2009) dépassera, en 2016, celui des 99% restants (soit 50%)6.

4En Amérique Latine, les années 2000 ont été également très bénéfiques. Plusieurs économies de la région ont accumulé de la richesse. Le Brésil a pu se hisser parmi les dix économies de marché  les plus importantes dans le monde, alors que la croissance colombienne de 4.3% en 2014 demeure l’une des plus solides de la région après le Chili. En dépit de la crise économique de la fin de 2008, le Produit intérieur brut (PIB) per capita du continent a augmenté à un taux moyen de 2.2 pour cent par année entre 2000 et 2010 (Banque mondiale, 2013, p. 18). Dans six pays (incluant l’Argentine, la République Dominicaine, Panama et Pérou), il y a eu une croissance annuelle de plus de 3 pour cent tout au long de cette période. À titre de comparaison, il suffit de se rappeler que la croissance économique de l’Amérique Latine n’était que de -0.2 pour cent dans les années 80 et d’une maigre 1.2 pour cent dans les années 1990.

5Toutefois le taux de pauvreté y demeure préoccupant alors que le fossé entre riches et pauvres stagne. La Commission économique pour l’Amérique latine et les Caraïbes rappelle que 165 millions de personnes  (soit 28,1%) y vivent encore sous le seuil de la pauvreté (CEPAL, Panorama social de América Latina, 2014, p. 15). Au cours de l’année 2011, toujours selon la CEPAL, 29% des habitants de la région vivaient sous le seuil de la pauvreté dont 11% en situation de pauvreté extrême (CEPAL, p. 15). Cette proportion a atteint 11,7% en 2014. En tout état de cause, les avancées réalisées dans le domaine du redressement économique parviennent difficilement à rejaillir sur l’ensemble de la société, en particulier sur les couches les plus vulnérables.

6De plus, l’Amérique Latine demeure une région au sein de laquelle persiste un taux très élevé d’inégalité de revenus. Cette inégalité se manifeste par la concentration du revenu (salaires, dividendes, rentes, intérêts, pensions, transferts) entre les mains d’un petit nombre de personnes ou ménages pendant que la majorité reçoit un revenu proportionnellement, et de loin, très inférieur. Dans la majorité des pays de la région, une proportion infime de la population monopolise une très grande partie de tous les revenus générés, alors que les plus pauvres obtiennent seulement la portion congrue de ces revenus. (CEPAL Panorama social de l’Amérique Latine, 2012, p. 89). Les 10% les plus riches y reçoivent en moyenne 32% des revenus totaux pendant que les 40% les plus pauvres en reçoivent seulement 15%.

7À bien considérer, ce constat nous invite à réintroduire dans l’équation un ensemble de questions et interrogations. Dans quelle mesure peut-on estimer que la croissance économique constitue un préalable à la mise en œuvre de politiques de réduction de la pauvreté ? Les politiques de lutte contre la pauvreté peuvent-elles aboutir à des résultats concrets, tangibles et bénéfiques, sans prendre en compte l’ampleur des inégalités existantes à la fois comme arbitre de ce processus et en même temps comme solution préalable ? L’agenda de réduction de la pauvreté en cours en Amérique Latine est-il de nature à répondre aux enjeux sociaux aigus qui sont liés à des problèmes institutionnels profonds et récurrents tels que les inégalités endémiques et la pauvreté de masse lesquelles engendrent et entretiennent la vulnérabilité des individus ?

8Il me paraît utile et convenu de chercher des réponses à ces questions en mettant en relief les actions réalisées dans ce domaine par certains pays de l’Amérique Latine, notamment le Brésil. Ce texte apporte un éclairage opportun et nécessaire sur la relation entre croissance économique, inégalités et pauvreté (Bourguignon 2004 ; Salama 2012). Il établit de manière non équivoque la relation complexe et ténue entre croissance économique et réduction de la pauvreté, en faisant intervenir dans l’analyse le rôle crucial des inégalités sociales initiales. Dans ce texte, les trois piliers du triangle croissance économique, inégalités et pauvreté sont explorées à travers le filtre de la (ré) émergence économique régionale latino-américaine. Je soutiens que le combat effectif et durable contre la pauvreté dans une société donnée invite à l’adoption de stratégies et politiques de réduction des inégalités. À cette fin, est-il important de considérer non seulement les stratégies politiques et économiques adoptées, mais aussi la manière dont celles-ci incarnent les régimes de croissance en vigueur. En d’autres termes, la relation entre croissance économique et réduction de la pauvreté, tel qu’elle se manifeste en Amérique Latine, se décline en tenant compte de l’ampleur, et de l’effet, des inégalités sociales comme facteurs et variables intermédiaires.

9Au cours des dernières années, la croissance économique intervenue dans les pays de l’Amérique Latine a généré des conditions favorables à la diminution du taux de pauvreté existant. Toutefois, cette croissance, soutenue ou cyclique, n’en constitue pas un facteur causal. Deux conditions essentielles et concomitantes sont essentielles à l’atteinte d’objectifs stratégiques liés à la réduction de la pauvreté : d’abord, l’existence d’un climat économique favorable à une croissance soutenue et établie dans la durée; ensuite, et en même temps, l’adoption ainsi que la dissémination de politiques de redressement social innovantes et inclusives visant la correction des inégalités et, en même temps, la réduction de la pauvreté.

2. Croissance économique et réduction de la pauvreté : une relation contrastée

10La relation entre croissance, inégalités et pauvreté demeure un thème récurrent. Celle-ci est à la fois complexe, contrastée et nébuleuse. Une certaine orthodoxie économique postule le caractère neutre, automatique et non discriminatoire des effets de la croissance économique. Tout en faisant intervenir dans l’analyse la question de la distribution inégale de la richesse entre les espaces économiques voire même le caractère complexe et a-économique de l’impact de la croissance sur le bien-être des individus, leurs prescriptions politiques ne naviguent pas moins dans les marées montantes de l’hypothèse économique du ruissellement. Les économistes orthodoxes prescrivent l’allègement des taxes pour les plus riches comme instrument de stimulation de la richesse, tout en espérant que cette croissance finira par rejaillir automatiquement dans tous les segments de la société, y compris chez les plus pauvres. Arborant un vent d’optimisme sans nuances et sans détour, plusieurs de ses adhérents croient qu’en tout état de fait une croissance économique rapide est associée à une réduction rapide de la pauvreté. Une relation étroite entre la croissance économique, la pauvreté et les changements au niveau de la distribution du revenu, y est établie avec force et conviction (Dollar, Kleineberg et Kraay 2013).

  • 7  David Dollar, Tatjana Kleineberg, Aart Kraay Growth Still Is Good for the Poor, The World Bank Dev (...)
  • 8  La pauvreté absolue est définie par référence à un seuil de pauvreté associé à un pouvoir d’achat (...)

11Le constat est que la pauvreté absolue a diminué de manière sensible dans le monde en développement durant les trois dernières décennies. Jusque vers les années 1980, en effet, 52 pour cent de la population mondiale vivait sous le seuil de la pauvreté de 1.25 dollar par jour selon la ligne tracée par la Banque mondiale. En 1990 l’incidence de la pauvreté a diminué de 42 pour cent, et en 2010 elle était de 21 pour cent. Des pays comme la Chine et l’Inde, au sein desquels sévissait auparavant une situation de pauvreté endémique, ont connu ces derniers temps un rattrapage économique fulgurant. Dans toutes les régions du monde, observent Dollar, Kleineberg et Kraay7, la croissance rapide a été associée de manière systématique à un déclin substantiel de la pauvreté absolue8. La convergence des revenus, marquée notamment par l’augmentation du pouvoir d’achat des ménages, est perçue comme étant le principal indice de cette réduction de la pauvreté absolue.

  • 9  David Dollar et Aart Kraay, Growth is Good for the Poor, Banque mondiale, Groupe de recherche sur (...)

12Dans cette optique, il est intéressant de noter que les mécanismes du marché s’imposent comme seuls capables de réduire la pauvreté. La croissance stimulée par l’ouverture commerciale ou d’autres politiques macro-économiques (bonne règle de droit, faible dépense du gouvernement, stabilité macro-économique, développement du secteur financier), bénéficie les pauvres, de la même manière qu’elle le fait aux ménages réguliers9. Se profile alors non seulement une corrélation forte entre l’augmentation de la richesse des pays et la réduction de la pauvreté, mais en même temps un portrait providentiel de l’impact de la croissance économique comme facteur déterminant et causal, point de départ et d’aboutissement de toute politique et stratégie en la matière.

13Face à ce vent d’optimisme, certains travaux soulignent l’effet plutôt modéré de la croissance sur la réduction de la pauvreté. Bourguignon (2004), par exemple, admet qu’à long terme la croissance est le principal facteur de réduction de la pauvreté et que, sur une période suffisamment longue, elle est en tant que telle effectivement «bonne pour les pauvres». Toutefois il offre un portrait nuancé de la situation. Bourguignon établit un lien direct entre développement, croissance et distribution en mettant en relief le triangle pauvreté–croissance–inégalités. La réduction de la pauvreté dans un pays donné et à un moment précis, fait-il observer, est entièrement déterminée par le taux de croissance du revenu moyen de la population et par les variations de la distribution du revenu. Se faisant, il fait de la distribution, et de ses variations dans le temps et dans l’espace, un élément indispensable de la réduction de la pauvreté, au même titre que la croissance. Pour lui, croissance et distribution doivent être considérées de manière simultanée. Une variation de la pauvreté est une fonction de la croissance, de la distribution et de la variation de la distribution. Plus le niveau des inégalités est élevé moins la croissance diminuera la pauvreté (Salama 2006). Vue de cette manière, la croissance ne conduit pas ipso facto à une réduction de la pauvreté au même rythme. Une croissance modérée peut tout aussi bien s’accompagner d’une hausse de la pauvreté. L’évolution de la pauvreté dépend alors de trois facteurs : le niveau des inégalités, sa variation et le taux de croissance.

14Il est évident que la croissance économique est essentielle pour réduire la pauvreté. Toutefois celle-ci ne peut se réaliser qu’à condition que la répartition du revenu reste plus ou moins constante. Car toute détérioration de la distribution tend à augmenter la pauvreté (Bourguignon 2004 ; Dollar et Kraay, 2001 ; Ravallon, 2001et 2003 ; Bourguignon 2003 et 2004). Autrement dit, les variations de la croissance et des inégalités jouent un rôle fondamental dans l’évolution de la pauvreté. Le véritable enjeu de l’élaboration d’une stratégie de développement visant à réduire la pauvreté réside davantage dans les interactions entre distribution et croissance que dans les relations entre, d’une part, pauvreté et croissance et, d’autre part, pauvreté et inégalité, qui restent essentiellement arithmétiques.

15L’effectivité de la relation entre croissance et réduction de la pauvreté résulte de l’aménagement de passerelles ou filtres qui servent de courroie de transmission ou de points de jonction.  Une focalisation sur les inégalités préalables et existantes dans une société donnée, avec en toile de fond la distribution initiale du revenu, constituerait le pont servant à établir cette jonction. Cela permettrait d’expliquer, par exemple, pourquoi des sociétés au sein desquelles se manifestent richesse et abondance affichent en même temps un taux de pauvreté abyssal. Ou mieux, à croissance égale, pourquoi certains pays parviennent-ils mieux que d'autres à réduire la pauvreté ?

2.1 Les inégalités sociales préexistantes : ferment de la pauvreté endémique

  • 10  L’inégalité fait référence aux écarts de revenu relatif dans l’ensemble de la population, c’est-à- (...)
  • 11 Les calculs réalisés par OXFAM ont démontré que les 85 individus les plus riches dans le monde poss (...)

16Il est généralement admis que les inégalités existantes et initiales comportent des effets directs à la fois sur la croissance et la pauvreté10. Aux fins de politiques publiques contre la pauvreté, les inégalités économiques et sociales représentent un obstacle à surmonter, un problème à résoudre. Des études ont montré que les inégalités jouent un rôle central dans la détermination du rythme et du modèle de croissance11, et que les inégalitésinitiales sont associées de manière empirique à des taux decroissance plus faibles [(Galor et Zeira (1993), Persson et Tabellini (1994), Alesina et Rodrik (1994)]. Les questions ayant trait à la structure des inégalités dans la définition des statuts et privilèges sociaux, de même que le rôle crucial de celles-ci dans le processus de paupérisation et du maintien de celui-ci dans le temps, méritent d’être explorées et mises en contexte.

  • 12  Salama attire aussi l’attention sur le fait que lorsqu’on analyse l’évolution de la pauvreté absol (...)

17Pour Salama (2012), plus le niveau des inégalités augmente moins la croissance diminuera la pauvreté. Et si la croissance est inégalitaire, les effets sur la pauvreté seront moins importants, surtout si la profondeur de cette pauvreté est grande. De la même manière, si les inégalités restent constantes (croissance neutre du point de vue des effets distributifs), la croissance agit plus ou moins favorablement sur la pauvreté à la fois selon son taux et selon le niveau des inégalités. À fortiori, plus le taux de croissance est élevé, plus la diminution de la pauvreté sera significative. Cette dernière sera cependant plus forte si le niveau des inégalités est faible. En d’autres termes, la croissance n’est pas neutre du point de vue distributif: les inégalités changent12.

  • 13  L’apport de Thomas Piketty à la compréhension des causes des inégalités au sein des économies de m (...)
  • 14  Dans certaines régions du monde, en particulier en Asie, la pauvreté diminue en même temps que l’i (...)
  • 15  Pierre Salama, opcit, supra note 11, p. 123.
  • 16  Jonathan D. Ostry, Andrew Berg, Charalambos G. Tsangarides Redistribution, Inequality, and Growth, (...)

18Au plan économique, les inégalités sont associées à un trop grand écart de revenus entre les individus ou les ménages13. Au plan sociopolitique, ce phénomène s’avère éthiquement indésirable. En tout état de fait, la prévalence des inégalités dans un pays pourrait affecter les résultats en termes de croissance économique et de réduction de la pauvreté14. Il est tout aussi vrai que, comme l’atteste le cas du Brésil des années 70 au temps de la dictature militaire, que les objectifs de croissance peuvent être atteints dans le cadre d’une société où les inégalités s’élargissent. Dans ce contexte, plus d’inégalités et plus de croissance peuvent être compatibles (comme elles peuvent ne pas l’être), postule Pierre Salama15. Néanmoins le fait est que quand une société est structurellement inégalitaire, les fruits de la croissance économique pourraient prendre plus de temps à rejaillir sur les pauvres. Et toute croissance qui serait accompagnée d’un accroissement des inégalités serait à la fois dérisoire et insoutenable16.

  • 17 L’élasticité de la pauvreté à la croissance mesure la modification de la pauvreté, suite à une vari (...)
  • 18  Ricardo Barros, Mirela de Carvalho, Samuel Franco et Rosane Mendonça « Markets, the State, and the (...)

19Il a été démontré que l'élasticité du taux de pauvreté au revenu moyen dépend de façon étroite et négative du degré d'inégalité des revenus17. Dans les sociétés où la distribution initiale du revenu est plus inégale, un taux de croissance équivalent aura moins d’impact sur la pauvreté. Dès lors la mesure de l’efficacité de la croissance économique sur la pauvreté dépendra de la vitesse avec laquelle la distribution du revenu varie à mesure que l’économie croît. À proprement parler, les questions liées à la distribution du revenu se révèlent être des facteurs déterminants de la dynamique de la pauvreté dans une société (Lustig, Arias et Rigolini 2002). La réduction de la pauvreté peut survenir quand il y a une croissance économique équilibrée laquelle s’accompagne d’une réduction des inégalités18. Dans ce contexte, la distribution de la richesse contribue largement à l’éclairage du phénomène de l’inégalité et de la pauvreté. Il serait alors contre-productif d’orienter les politiques publiques vers la croissance économique au détriment de la lutte contre les inégalités à l’intérieur et entre les pays. Une politique de réduction des inégalités contribue largement à l’abaissement du taux de pauvreté, voire même l’accélération du rythme de réduction de celui-ci.

  • 19  Il s’agit du taux de croissance qui occasionnera une réduction de la pauvreté dans la même ampleur (...)
  • 20  Fambon, Samuel (2005) Croissance économique, pauvreté et inégalité des revenus au Cameroun, Revue (...)

20Afin d’établir l’impact des inégalités sur le potentiel d’un pays à réduire la pauvreté, Kakwani et Pernia (2001) et Kakwani, Khandker, Son (2004) ont exploré les déterminants d’une croissance en faveur des pauvres ou croissance pro-pauvre. En mettant au point l’Indice du taux de croissance équivalent de pauvreté (PEGR)19, ils estiment que si l’élasticité est élevée, il est possible que les stratégies de réduction de la pauvreté puissent être exclusivement basées sur la croissance économique. Dans le cas contraire, des stratégies ambitieuses de réduction de la pauvreté deviennent nécessaires, y compris celles qui font appel à des politiques de redistribution de la richesse. Fambon (2005) a étudié également le lien entre la croissance économique, la pauvreté et l'inégalité des revenus au Cameroun en suivant le modèle proposé par Kakwani. Il trouve que dans l’ensemble du pays les indices de pauvreté sont plus sensibles à la variation de l'inégalité des revenus qu'à la variation des dépenses. Le fait que la valeur absolue des élasticités soit sensible aux transferts de revenu parmi les plus pauvres, souligne-t-il, montre qu'une croissance économique qui ne renforce pas l'inégalité des revenus pourrait avoir un effet plus favorable sur les très pauvres que sur les non-pauvres20.

21L’ensemble de ces considérations laisse supposer que même si la croissance économique contribue à augmenter le revenu moyen, elle n’est autre qu’un environnement incitatif parmi d’autres, permettant de mettre en œuvre des politiques et stratégies de lutte contre la pauvreté. Pris de manière isolée, l’impact de la croissance économique sur la réduction de la pauvreté demeure sans effets concrets. Afin de peser sur la courbe de la pauvreté dans un pays, la croissance doit irrémédiablement s'accompagner de la mise en place de politiques de réduction des inégalités présentes et à venir.

  • 21  Cling Jean-Pierre, De Vreyer Philippe, Razafindrakoto Mireille, Roubaud François « La croissance n (...)
  • 22  Martin Ravaillon et Shaohua Chen « Measuring pro-poor growth » Economics Letters 78, 2003, p 93–99

22Dès lors, ce n’est qu’en faisant ressortir l’acuité des inégalités initiales dans une société donnée, qu’il est alors possible de rendre compte de l’impact réel de la croissance économique et, en même temps, d’élaborer des stratégies efficientes en vue d’atteindre des objectifs de réduction de la pauvreté21. Car l’atteinte d’objectifs de croissance qui se répercuterait chez les individus les plus pauvres varie selon les circonstances et réalités rencontrées dans chaque pays (Ravaillon 2004 : 20). L’effectivité des politiques de réduction de la pauvreté par l’instrument de la croissance invite à prendre en compte les inégalités comme variables intervenantes. Dans ce domaine, aucun objectif de croissance pro-pauvre, ou croissance inclusive, ne peut faire abstraction du degré d’inégalité à l’intérieur des pays, en particulier du changement dans la distribution des revenus relatifs à travers le temps22.

3. Dans le labyrinthe des inégalités en Amérique latine

  • 23  Voir à ce sujet, Luis F. Lopez –Calva et Nora Lustig « Explaining the Decline in Inequality in Lat (...)

23L’inégalité est un trait distinctif de l’Amérique Latine. Sur l’ensemble du continent, les inégalités sont attribuables à un ensemble de facteurs. Citons, entre autres, le captage des ressources par les élites prédatrices et l’inégalité de revenu, l’imperfection des marchés de capitaux, l’inégalité d’accès aux biens collectifs et d’opportunités, la segmentation du marché du travail, ainsi que la discrimination systémique envers les couches les plus vulnérables, notamment les femmes et les minorités racisées. Au cours de la période de la décennie perdue (celle des années 1980), période qui vit l’introduction des programmes d’ajustement structurel de type orthodoxe et l’augmentation de la dette publique, l’inégalité de revenu a augmenté dans la plupart des pays latino-américains. La crise qui accompagna cette période eut des effets sociaux et économiques déséquilibrants, étant donné que, dans la majorité de ces pays, les filets de sécurité sociale pour les personnes les plus pauvres étaient quasiment absents jusque vers le milieu des années 199023.

  • 24  Une étude du FMI révèle que les dépenses redistributives, pour la protection sociale en particulie (...)
  • 25  Nora Lustig, Luis F. Lopez-Calva et Eduardo Ortiz-Juarez « The decline in inequality in Latin Amer (...)
  • 26  Selon certains, ce déclin pourrait être attribuable à plusieurs facteurs, dont une réduction de l’ (...)

24Il a fallu attendre le tournant des années 2000 jusque vers la fin des années 2013, la décennie heureuse, pour observer un processus de réduction des inégalités dans la majorité des pays de la région. À la faveur de politiques ciblées, combinant des transferts sociaux (prestations sociales de toutes sortes, y compris les transferts monétaires conditionnels) et des dépenses publiques en santé, éducation ou logement, l’inégalité des revenus a progressivement diminué en termes relatifs24. Pour l’ensemble de la région, le coefficient de Gini a baissé.  D’une moyenne de 0.529 en 2000, il est passé à 50.9 en 200925. Selon la CEPAL, entre 2002 et 2013, l’indice de Gini moyen a chuté approximativement à 10%, de 0,542 a 0,48626.

25En dépit des progrès timides réalisés dans ce domaine au cours des dernières années, l’Amérique Latine montre encore des taux élevés de concentration du revenu. La dynamique de la réduction des inégalités exhibe des standards divers selon les pays. Par exemple, la tendance à la diminution des disparités s’est accélérée à partir de 2008 dans l’État Plurinational de la Bolivie, l’Uruguay, l’Argentine, le Brésil, le Mexique et la Colombie. Trois de ces pays (l’État Plurinational de la Bolivie, l’Argentine et l’Uruguay) ont montré des progrès notables en ce qui a trait à la réduction des inégalités au cours de la première période (Voir graphique 3). D’autres pays, comme le Pérou, le Salvador et le Chili ont montré des améliorations similaires, soit 1% annuellement. Pour leur part, la République Bolivarienne du Venezuela, l’Équateur, le Paraguay et le Panamá ont diminué les inégalités à des taux plus élevés entre 2002 et 2008 que dans les années successives. Le Panama a montré, quant à lui, une légère tendance à la concentration entre 2008 et 2013. (CEPAL, 2014). En ce qui a trait à la distribution du revenu dans divers groupes de la population, entre 2008 et 2013, le portrait demeure équivoque. La participation des 20% des ménages considérés comme étant les plus pauvres est passée de 5,2% à 5,6%, selon la Cepal. Par contraste, on a observé une réduction en moyenne de la participation du quintile plus riche, passant de 48,4% en 2008 à 46,7% en 2013.

  • 27  Cornia, G. (2012) Inequality Trends and their Determinants, UNU-WIDER Working Paper 2012/09 (Helsi (...)
  • 28  Evridiki Tsounta et Anayochukwu I. Osueke (2014) What is Behind Latin America’s Declining Income I (...)

26Toutefois il est intéressant de noter que, dans plusieurs pays, les marchés du travail ont été plus vigoureux et les programmes de protection sociale plus ambitieuse. Dans certains pays, la réduction de l’inégalité a été significative, mais plus faible dans d’autres. Par exemple, entre 2003 et 2013, le Gini est passé de 51,9 à 41,6 en Argentine; au Brésil il a reculé de 58 à 52,4, au Mexique de 54,2 à 53,9, en Colombie de 56 à 54,9, en Bolivie de 60,4 à 47,6 (CEPAL 2012). Selon Cornia (2012), ce déclin relatif des inégalités en Amérique Latine est le résultat de politiques plus équitables relatives à la taxation, aux dépenses sociales, au marché du travail et différents aspects macroéconomiques27. Les dépenses effectuées dans le domaine de l’éducation, aux investissements directs étrangers ou à l’augmentation des revenus de taxation ne seraient pas non plus des facteurs étrangers à cette baisse28. Pour Acevedo et al (2012), les transferts gouvernementaux ont compté en moyenne pour 14 % du déclin total de l’inégalité dans la région.

3.1 Le grand bazar : les stratégies de lutte contre la pauvreté en Amérique Latine 

  • 29  Les filets de sécurité socialeincluent, entre autres, des transferts monétaires et en nature ciblé (...)

27Vers le début des années 1990, période qui marqua l’extension de la globalisation économique et de l’institutionnalisation de politiques néolibérales agressives destinées à contrer les répercussions sociales de la mise à l’écart du modèle économique keynésien, toute une nouvelle génération de programmes ou instruments de redistribution sociale ont fait leur apparition au sein du dispositif de protection sociale des pays en développement. Appelés «  filets de sécurité sociale » ou « transferts sociaux », ces derniers découlent de stratégies ou dispositifs par lesquels l’État puise dans le trésor public afin de soutenir des personnes ciblées ou vulnérables29.

  • 30  Ces transferts monétaires sont « conditionnés », c’est-à-dire que les familles ou ménages bénéfici (...)
  • 31 Holzmann, R. and Jørgensen, S. Social risk management: a new conceptual framework for social protec (...)
  • 32  Pour la Banque mondiale, la gestion du risque social doit se retrouver au cœur du dispositif de pr (...)
  • 33  Selon le rapport intitulé The state of Global Safety Nets 2014, qui examine le champ d’application (...)

28C’est dans ce contexte que les transferts monétaires conditionnés (TMC) se sont imposés comme politique de choix. La rationalité qui sous-tend la stratégie de transferts monétaires conditionnés30 obéit à un constat que les pauvres sont les plus exposés aux risques divers, et qu’ils sont les moins bien outillés pour y faire face31. D’où la nécessité de « faciliter l’accès des pauvres aux instruments de gestion des risques sociaux » étant donné que leur grande vulnérabilité les rend réticents à prendre des risques32. Les pays à économies dites de marchés émergents, confrontés à une situation de pauvreté endémique en dépit d’une croissance retrouvée, ont été les premiers à expérimenter ces nouvelles prescriptions thérapeutiques. Ainsi force est de constater que les programmes de transferts monétaires conditionnés se sont dressés comme un véritable laboratoire à ciel ouvert. Aujourd’hui, ces programmes y sont couramment utilisés comme politique multifonctionnelle. Dans la plupart de ces pays, on s’en sert pêle-mêle afin, souhaite-t-on, afin de combattre la pauvreté, les inégalités et les exclusions33.

  • 34  Successeur du Programme PRONASOL (Programme national de solidarité – Solidaridad), Progressa (Prog (...)
  • 35  Selon une étude de la CEPAL, Bono Familial de l’Equateur est le programme qui couvre le plus grand (...)

29Ces programmes se sont multipliés dans la presque totalité des pays de l’Amérique Latine et des Caraïbes. Vers le début de 1995, le Brésil lança le programme Bolsa Escola qui, plus tard, deviendra Bolsa Familia. Au cours de l’année 1998, le gouvernement du Honduras inaugura le Programa de Asignación Familiar (PRAF). Au Mexique, le programme de transfert de fonds conditionnés Progressa a été lancé en 199934. Quand Vicente Fox arriva au pouvoir, le programme changea de nom en 2002 pour prendre le nom deDesarrollo HumanoOportunidades ou tout simplement Oportunidades. Le programme qui était à l’origine limité aux zones rurales pauvres a été étendu aux zones urbaines et semi-urbaines. Aujourd’hui le programme couvre environ 6 millions de familles35.

  • 36 Le « Plan Colombia pour la paix, la prospérité et le renforcement de l'État » a été lancé à la fin (...)
  • 37  Du point de vue du gouvernement colombien, la Red de Apoyo Social fait partie « d’une stratégie de (...)
  • 38  La Red de Apoyo Social avait trois composantes : Familias en Acción, un programme de transfert mon (...)
  • 39  Le programme octroie deux types de subventions. Le premier type est une subvention de santé (entre (...)
  • 40  La base de données de la CELAC relative aux programmes de protection sociale dans la région indiqu (...)

30En Colombie, c’est dans le cadre du Plan Colombia36 que le gouvernement conservateur d’Andrés Pastrana initia le projet Red de Apoyo Social en 199937. De ce projet est issu le programme Familias en Acción38, l’instrument de politique sociale et de lutte contre la pauvreté le plus important du gouvernement colombien. Le programme est aujourd’hui financé en partie par la banque mondiale, la banque interaméricaine de développement, un don du gouvernement américain et par le trésor public colombien. Il est assujetti à un certain nombre de conditions d’octroi, allant des critères d’admissibilité et de sélection des bénéficiaires, et de contrepartie en termes d’engagement des populations ciblées39. Au tournant de 2010, les TMC étaient présents dans 18 pays de la région, et couvraient près de 19% de la population totale40.

  • 41  Enrique Valencia Lomeli « Conditional Cash Transfers as Social Policy in Latin America: An Assessm (...)

31La pauvreté a connu un recul perceptible dans la région. De 48,4% en 1990, elle est passée à 29,9% en 2011. En 1992, 27% de la population régionale vivait  avec moins de 2,50 dollars par jour. Cette proportion a été réduite à 24,9% en 2003 et à 16,3 % en 2009. La Commission économique pour l’Amérique Latine conclut qu’il s’agit de « niveaux de pauvreté les plus bas jamais enregistrés dans région depuis les trente dernières années » (CEPAL, Avances Recientes en la Pobreza, 2013).  Toutefois les succès enregistrés dans le cadre des programmes de transferts conditionnés restent limités (Lomeli 2008). Si les effets demeurent positifs concernant la scolarisation et certains aspects relatifs à la santé et de la nutrition, le portrait est différent quand on considère l’allègement de la pauvreté à court terme et incertain lorsqu’il s’agit des aspects éducationnels de la formation du capital humain et de la réduction de la pauvreté à long terme41.

32Pourquoi la pauvreté et les inégalités persistent-elles de manière continue et durable dans un contexte de généralisation de politiques anti-pauvreté ? Dans quelle mesure peut-on postuler que ces programmes constituent un (ou sinon le principal) des facteurs ayant affecté la tendance de la pauvreté et des inégalités dans la région ?  L’analyse du cas brésilien est de nature à apporter un éclairage à ces interrogations.

3.2 Le paradoxe brésilien

33Le Brésil,marché dominant de l’Amérique Latine et des Caraïbes, présente un étrange paradoxe. Avec une croissance retrouvée durant une très bonne partie des années 2000 (culminée vers 7.5% du PNB en 2011), le pays s’est hissé parmi les économies émergentes majeures du monde. Toutefois, le niveau des inégalités et de pauvreté a toujours été plus élevé que dans d’autres pays avec des niveaux de développement équivalents, en dépit du fait que les dépenses publiques dans ce domaine ont été plus élevées que celles réalisées dans d’autres nations à revenu intermédiaire similaire.

  • 42  Le Plan Real est un ensemble de mesures économiques initiées en 1994 par le  ministre des finances (...)

34Pendant plus de quatre décennies (1960-1990), la société brésilienne a montré un niveau d’inégalité persistant et extrêmement élevé dont les incidences sur les indices de la pauvreté se sont révélées extrêmement troublants et préoccupants. Plus précisément, au cours  des années 1970 et 1980,  les inégalités avaient atteint un sommet avec un taux de 0.63 selon l’indice Gini, le taux le plus élevé dans le monde à ce moment. Quelques mois avant l’adoption du Plan Real en 199442, la pauvreté touchait près de 43% d’individus, et celle de l’extrême pauvreté environ 20% de la population. Des gouvernements successifs se sont attaqués à cette situation en mettant en lumière tant l’inefficience et l’inefficacité du système de protection sociale du pays. Étant donné la forte prédominance des structures inégalitaires qui y sévissent, le profil de la pauvreté demeure préoccupant et étroitement lié avec la prévalence de profonds déséquilibres sociaux et historiques. En 2007, par exemple, il y avait encore 51 millions de personnes vivant dans des familles avec un revenu moyen se situant au dessous de la ligne de la pauvreté. Parmi ces personnes, 18 millions vivaient dans une situation de pauvreté extrême.

  • 43  Rafael Osorio « Desigualedade e pobreza » in Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD), 2 (...)

35Toutefois, vers le milieu des années 1990, suite à l’adoption du Plan Real, l'économie brésilienne sortit de sa léthargie. Sous l’impulsion combinée de certaines mesures de redressement macro-économique mises en place par les pouvoirs publics et une conjoncture économique externe favorable, les indicateurs économiques se stabilisèrent. Cette stabilisation impulsa de nouveaux horizons envers l’adoption de mesures sociales d’accompagnement. L’arrivée au pouvoir du gouvernement du parti des travailleurs (PT) en 2003 ouvrit la voie à une décennie de croissance exponentielle et un processus de diminution relative des inégalités et de la pauvreté. L’indice de Gini du pays passa de 0,570 en 2004 à 0, 515 en 201443. De la même manière, 29 millions de personnes sortirent de la pauvreté. Le pourcentage de la population en situation de pauvreté extrême connut, quant à elle, une variation de 63% à 68,5%, une réduction moyenne de 10% l’an. Le revenu moyen du segment le plus pauvre de la population (40 %) augmenta de 7,1% en termes réels, et la croissance du revenu de la population dans son ensemble s’éleva à 4,4%.

36L’expérience brésilienne soulève une question pertinente quant à l’appréciation des facteurs explicatifs de la diminution de la pauvreté dans un pays à marché émergent latino-américain. À quoi est due cette réduction observable des inégalités et de la pauvreté au Brésil ? Quel est le rôle joué par les politiques de redistribution des rentes, notamment celles relatives aux transferts de fonds conditionnés aux plus pauvres, dans l’atteinte des résultats constatés en la matière ? En quoi ces politiques sont-elles efficaces ?

  • 44  Bolsa Escola a été mise en place en 1995 par les socaux-démocrates du PSDB. Dès 1986, Cristovam Bu (...)
  • 45  Pour une évaluation du programme Bolsa Escolar ainsi qu’un aperçu exhaustif de ses conditions d’oc (...)
  • 46  Voir à ce sujet : José Graziano da Silva, Mauro Eduardo Del Grossi et Caio Galvão de França (éd), (...)
  • 47  Cette stratégie visait à garantir l’accès aux aliments par le biais de l’augmentation du pouvoir a (...)
  • 48  En réalité, il s’agit d’un effort de restructuration, de consolidation et de recherche d’efficacit (...)
  • 49  Les conditions d’admissibilité sont maintenues, mais révisées. Il est requis :un niveau de revenus (...)
  • 50  En 2003, cela représentait 1.9 milliards de dollars, qui ont été revus à la hausse en 2008 (6 mill (...)

37Bon nombre d’observateurs sont d’avis que les politiques agressives de redistribution de la richesse entreprises au cours de la décennie 2000 constituent un facteur important dans la baisse de la pauvreté au Brésil. À ce sujet, Bolsa Escola fut la première initiative adoptée en la matière44. Le programme visait à alléger, de manière modeste, la pauvreté courante et à long-terme en octroyant une somme d’argent aux familles éligibles et bénéficiaires dans le but de garder leurs enfants à l’école45. Lorsque Luiz Ignacio Lula da Silva s’installa à Brasilia en 2002, le Parti des Travailleurs (PT) renforça cette initiative par l’adoption du programme Fome Zero (Faim Zéro), une politique de sécurité alimentaire46. Cette politique donnera naissance aux cartes et bourses alimentaires destinées aux « personnes les plus démunies »47. Peu de temps après, en 2003, l’administration Lula initia le programme Bolsa Familia en fusionnant tous les autres programmes existants48. Les familles admissibles reçurent en moyenne 56 $US par mois (de 12 à 108$US), selon le nombre d’enfants et le niveau de revenus)49. À ce jour, l’État brésilien consacre environ 2% de son budget à la Bolsa Familia, soit 0.6% du PIB national50.

  • 51  Voir à ce sujet, Ricardo Barros, Mirela de Carvalho, Samuel Franco et Rosane Mendonça « Markets, t (...)

38La baisse des inégalités, stimulée par la croissance des revenus, serait à l’origine de la chute significative de la pauvreté au Brésil. C’est en tout cas l’argument défendu par Ricardo Barros, Mirela de Carvalho, Samuel Franco et Rosane Mendonça. Selon eux, il existe une corrélation entre la réduction des inégalités et la baisse de la pauvreté dans le pays. Analysant la situation du Brésil au cours de la période cruciale des années 2000, les auteurs font le constat que de 2001 à 2007 l’inégalité a diminué à un taux de 1.2% l’an. Quant au revenu per capita des 10 % les plus pauvres, il a augmenté à 7 % l’an au cours de la même période – c’est à dire 4.4 pourcentage de points au-dessus du total moyen – soit environ trois fois plus que le niveau moyen national de 2.5 %. Ce constat empirique les amène à identifier la réduction des inégalités comme le moteur principal de la réduction de la pauvreté. « Presque deux tiers  de la croissance du revenu de ce groupe sont donc venus des déclins de l’inégalité, et plus de 60% du déclin de l’extrême pauvreté peut être attribuée à la réduction des inégalités », font-ils observer (Barros et al. p. 135).Dès lors, les niveaux de pauvreté et d’extrême pauvreté, mesurés par les trois indicateurs de base (le ratio des effectifs, l’écart de la pauvreté et la sévérité de la pauvreté) ont décliné entre 25% et 40% de 2001-200751. En conséquence, la réduction progressive des inégalités de revenus aurait eu des impacts significatifs sur les conditions d’existence des plus pauvres dans le pays.

39Si l’on admet, comme le suggèrent Barros et al que le regard doit être porté vers la réduction des inégalités afin d’appréhender les facteurs qui expliquent la réduction de la pauvreté, n’est-il pas tout aussi important de déterminer les phénomènes qui agissent sur la variation des inégalités avant même d’établir la corrélation de celles-ci avec la baisse de la pauvreté? En d’autres termes, les facteurs qui participent à la réduction de la pauvreté au Brésil ne doivent-ils pas être appréhendés par le biais d’un filtre multidimensionnel qui inclut à la fois l’environnement macro-économique, l’évolution du marché du travail, le renforcement de l’appareil de sécurité social national et bien sûr l’intensification des programmes de transferts de fonds conditionnés?  

  • 52  Sonia Rocha, « Transferts de revenus et pauvreté au Brésil », Revue Tiers Monde, 2011, Vol 1, No 2 (...)

40Sonia Rocha a effectué une étude approfondie à ce sujet pour montrer que la chute des indices de pauvreté depuis le pic de 2003, lorsque la proportion de pauvres a atteint 35,6 %, pour arriver au minimum historique de 25,1 % en 2007, est essentiellement due, dans l’ordre, au changement de scénario macroéconomique, aux transferts à titre de sécurité sociale et, dans une moindre mesure aux transferts d’assistance comme la Bolsa Familia52. Cette lecture multidimensionnelle et variée permet à Rocha de tirer les conclusions suivantes : a) de manière globale, les effets des transferts de revenu sur la diminution de la pauvreté et de l’inégalité au Brésil sont surtout causés par les transferts de la sécurité sociale, les transferts d’assistance ayant un rôle comparativement marginal dans la réduction des indicateurs ; b) l’impact favorable de la BF s’accentue lorsqu’il s’agit d’indicateurs qui prennent en compte l’intensité de la pauvreté et non pas sa réduction proprement dite ; c) les transferts d’assistance ont un impact marginal sur l’inégalité en raison de leur faible participation au revenu total.

  • 53  Pierre Salama Les économies émergentes latino-américaines : entre cigales et fourmis, Armand Colin (...)

41Pour Pierre Salama, ce n’est pas la croissance plus élevée ni les transferts monétaires conditionnés, autres que le versement de retraites à des personnes, qui expliquent le plus la réduction de la pauvreté de 12,7 points entre 2001 et 2009 au Brésil. Sur cette période, la contribution de la croissance à la réduction de la pauvreté est de 46% alors que celle de la diminution des inégalités de revenus est de 54 %. Ces transferts, tout au plus, agissent surtout sur la profondeur de la pauvreté. Or si celle-ci a diminué, l’essentiel de la diminution a pour origine une amélioration du marché du travail, tant au niveau des emplois créés que des rémunérations perçues53.

4. Conclusion

42La première décennie du 21ème siècle a installé l’Amérique Latine et les Caraïbes dans une trajectoire de croissance économique principalement soutenue par la flambée des prix des matières premières à l’échelle mondiale. Tant le niveau des revenus du travail que celui des emplois des ménages connurent une progression exponentielle. Plusieurs pays de la région investirent dans les dépenses sociales afin de répondre aux demandes sociales pressantes. Les transferts monétaires conditionnés se sont multipliés, alors que les transferts à titre de sécurité sociale ont été revu et renforcé. Plusieurs facteurs observables, en particulier un environnement économique mondial favorable à la croissance et l’adoption de politiques interventionnistes réparatrices par les pays de la région, ont contribué à l’atteinte de résultats positifs dans ce domaine.

43Le panorama général de la situation en Amérique Latine traduit que la production de la richesse n’est qu’un indice contribuant à la lutte contre la pauvreté. Aussi la baisse conséquente de la pauvreté constatée dans la plupart des pays latino-américains reflète une combinaison de facteurs. Parmi eux, il faut citer l’environnement macro-économique mondial, l’augmentation du taux de croissance et la diminution relative des inégalités. Dans certains pays, la contribution la plus importante à la baisse de la pauvreté est la baisse des inégalités de revenus, dans d’autres, le taux de croissance du produit intérieur brut. Toutefois les progrès observés restent très moyens par rapport à ce qui serait attendu et nécessaire. L’une des explications plausibles demeure que les régimes de croissance mis en place avec l’ouverture exacerbée des économies produisent en même temps de fortes instabilités et une exclusion importante.

44Dans cette recherche, j’ai porté mon attention sur les inégalités économiques et sociales prises comme facteurs et variables intermédiaires dans la lutte contre la pauvreté. Sur un plan strictement analytique, la réduction des inégalités de revenus constitue un accélérateur potentiel de la réduction de la pauvreté. Dans toute économie de marché organisée, l’atteinte d’objectifs stratégiques liés à la lutte contre la pauvreté requiert une capacité des preneurs de décision à transposer dans les politiques publiques visant la cohésion sociale un contexte de croissance économique favorable. Cela permet à la fois de corriger les disparités criantes et humaniser les relations sociétales. Dans cette optique, les politiques publiques de réduction de la pauvreté qui tiennent compte des inégalités existantes représentent des outils de redressement social efficaces.

45L’expérience du Brésil dans ce domaine tout en restant un paradoxe saisissant demeure salutaire. Le constat est que de 2004 à 2014, le pays est passé par un cycle ininterrompu de transformations sociales. La baisse substantielle du taux de pauvreté s’est accompagnée d’un déclin relatif des inégalités. Cette situation est attribuable non seulement à l’adoption de politiques publiques distributives et correctrices, notamment par le renforcement de l’appareil de sécurité sociale, mais encore aux transferts monétaires conditionnés vers les catégories sociales les plus pauvres. En tant que politiques publiques, ces initiatives sont la réverbération des conditions macro-économiques favorables qui ont marqué le régime d’accumulation capitaliste des années 2000. Il va sans dire que, dans une certaine mesure, la réduction de l’ampleur et la profondeur  de la pauvreté passe par l’adoption de politiques sociales généreuses, rationnelles et cohérentes avec l’introduction des pauvres dans l’économie réelle et formelle.

46Toujours est-il que la réduction des inégalités, aussi encensée et significative soit-elle, reste limitée et partielle quant aux possibilités que celle-ci se répercute sur l’élimination durable de la pauvreté. En dépit des efforts consentis et des progrès obtenus, le taux de pauvreté demeure encore très élevé au Brésil, près de 23 % en moyenne, et dans plusieurs pays de l’Amérique Latine. Dans ces conditions, il convient d’appréhender la généralisation des programmes de transferts monétaires conditionnés dans la région comme un pis-aller, susceptible d’apporter une réponse à court terme sans pour autant offrir une solution durable et définitive à la problématique de la pauvreté.

47Bien que la solution pour la réduction de la pauvreté réside dans l’insertion adéquate sur le marché du travail avec des niveaux croissants de productivité, les transferts d’assistance continueront de s’imposer, dans le court et moyen terme, comme un mécanisme inévitable permettant de maintenir à flot tant les liens sociaux que la cohésion sociale souvent séquestrés par les régimes d’accumulation qui ont généré la croissance. D’ailleurs, le Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD) n’a-t-il pas alerté les gouvernements et institutions internationales sur le fait que les transferts monétaires ne pouvaient prétendre se substituer aux livraisons de biens et services publics essentiels (Rapport mondial sur le développement, 2013, p. 83).  

48Un agenda social et de réduction de pauvreté à la fois ambitieux, innovant et englobant s’impose. Il est impératif d’aller au delà de l’ancrage minimaliste actuel de ces politiques et de chercher à arrimer les programmes de transferts conditionnés avec d’autres programmes sociaux existants afin de surmonter les structures traditionnelles de segmentation existantes en Amérique Latine. Cela signifie qu’il faudrait alors mettre en place des politiques susceptibles d’apporter des réponses aux inégalités criantes, aux faillites des institutions, aux barrières sociales ainsi qu’aux vulnérabilités des personnes. Et pour y arriver, les pays de l’Amérique Latine devront très certainement aller au-delà d’une croissance économique pour le moins intermittente et des programmes de transfert monétaire palliatifs. Il est urgent de s’approprier en même temps des politiques sociales de grande ampleur ainsi que des mécanismes d’intégration sociale à part entière, par l’institutionnalisation d’une véritable infrastructure de protection sociale capable de briser les structures récurrentes de production des inégalités socio-économiques à long terme,.

49Force est de constater que tout cycle de croissance est provisoire. À ce sujet, les pays latino-américains demeurent assujettis aux aléas des conjonctures et mutations globales. Le cycle de croissance économique régionale des années 2000 subit actuellement certains contrechocs.  La forte baisse des prix des matières premières, la diminution de la demande externe, le ralentissement de l’économie chinoise, le faible redressement des pays de la zone euro ainsi que le caractère moribond des activités économiques régionales, figurent au nombre des menaces systémiques courantes. Si on y ajoute le processus de désindustrialisation amorcé depuis la ruée vers les exportations, cette situation pourrait s’installer de manière durable au cours de la prochaine décennie. Les prédictions de la CEPAL ne sont nullement encourageantes à ce sujet : « L’Amérique Latine et les Caraïbes font face à la perspective économique la plus sombre depuis 2009 ». Cela laisse présager un long cycle économique plus ou moins morose, une situation qui pourrait mettre en péril les gains accumulés lors de la décennie précédente et susceptible de ramener la pendule sociale à la case départ.

Remerciements

Cet article a bénéficié de la généreuse contribution financière de l’Association des universités et collèges du Canada (AUCC), en partenariat avec le centre de recherche pour le développement international (CRDI), dans le cadre du Programme Subventions pour la coopération en recherche entre le Canada, l’Amérique Latine et les Antilles. Je remercie également le centre de la francophonie des Amériques pour son précieux soutien octroyé dans le cadre du programme Mobilité des chercheurs dans les Amériques.

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Notes

1  Dans ce texte, j’utilise le concept « d’économies à marchés émergents » pour rendre compte des économies en développement tardivement intégrés dans l’orbite du capitalisme global, qui sont à la fois le produit et le résultat de la phase d’expansion globale de ce mode d’accumulation.

2  Au cours de la même période, l’économie chinoise a connu en moyenne une croissance annuelle de près de 9.6 pour cent, celle de l’Inde près de 5.7 pour cent.

3  Voir à ce sujet, Rapport sur le développement humain 2014. Pérenniser le progrès humain : réduire les vulnérabilités et renforcer la résilience, New York, 2014, 259p.

4  Banque mondiale, Rapport sur le développement dans le monde 2006 : Équité et développement, Washington D.C. p. 2, http://www-wds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/2005/09/28/000012009_20050928151220/Rendered/PDF/335910rev0FRENCH0WDR20060overview.pdf

5 OECD, In It Together: Why Less Inequality Benefits All, OECD Publishing, Paris, mai 2015.

6  OXFAM Insatiable richesse : toujours plus pour ceux qui ont déjà tout, janvier 2015.https://www.oxfam.org/sites/www.oxfam.org/files/file_attachments/ib-wealth-having-all-wanting-more-190115-fr.pdf

7  David Dollar, Tatjana Kleineberg, Aart Kraay Growth Still Is Good for the Poor, The World Bank Development Research Group, Policy Research Working Paper 6568, août 2013, p. 12

8  La pauvreté absolue est définie par référence à un seuil de pauvreté associé à un pouvoir d’achat fixe permettant de couvrir l’ensemble des besoins essentiels, qu’ils soient physiques et sociaux. Pour l’ONU, un individu est dit en état de pauvreté absolue quand il n’a pas les moyens de se procurer un « panier » de biens considérés indispensables à sa survie.

Cette définition absolue de la pauvreté est opposée à une définition relative où le seuil de pauvreté est défini non pas en termes de besoins fondamentaux bien établis, mais comme une proportion fixe du revenu moyen de la population. La pauvreté relative s’établit par comparaison avec le niveau de vie moyen du pays dans lequel on se trouve.

9  David Dollar et Aart Kraay, Growth is Good for the Poor, Banque mondiale, Groupe de recherche sur le développement, 2000, p. 32.

10  L’inégalité fait référence aux écarts de revenu relatif dans l’ensemble de la population, c’est-à-dire aux différences de revenu obtenues après normalisation des données observées par rapport à la moyenne de la population de façon à les rendre indépendantes de l’échelle des revenus.

11 Les calculs réalisés par OXFAM ont démontré que les 85 individus les plus riches dans le monde possédaient autant que la moitié des personnes les plus pauvres de l’humanité toute entière. Chaque jour, les avoirs de ces 85 individus ont cru de 668 millions de dollars entre mars 2013 et mars 2014. Pour l’organisme, il s’agit là d’un cas d’inégalité extrêmeOXFAM, Even it up: Time to end extreme inequality, Londres, janvier 2016.

12  Salama attire aussi l’attention sur le fait que lorsqu’on analyse l’évolution de la pauvreté absolue, on doit prendre en considération le niveau des inégalités, sa variation et le taux de croissance. Voir à ce sujet Pierre Salama Les économies émergentes latino-américaines : entre cigales et fourmis, Armand Colin, paris, 2012, p. 145.

13  L’apport de Thomas Piketty à la compréhension des causes des inégalités au sein des économies de marché est édifiant à ce sujet. Piketty interroge les causes et conséquences de ce phénomène échelonné sur un temps long et sur l’ensemble de l’espace-monde capitaliste. Selon l’auteur,  l’inégalité croissante et récurrente est due à une mauvaise distribution de la richesse, en particulier celle du revenu du travail. Pour de plus amples détails, se référer à Thomas Piketty Le Capital au XXIème siècle, Paris : Éditions du Seuil, 2013, 970p.

14  Dans certaines régions du monde, en particulier en Asie, la pauvreté diminue en même temps que l’inégalité augmente. Pour un examen plus détaillé de ce constat, se référer à Ravi Balakrishnan, Chad Steinberg et Murtaza Syed The Elusive Quest for Inclusive Growth: Growth, Poverty, and Inequality, IMF Working Paper, WP/13/152, juin 2013.

15  Pierre Salama, opcit, supra note 11, p. 123.

16  Jonathan D. Ostry, Andrew Berg, Charalambos G. Tsangarides Redistribution, Inequality, and Growth, Fonds monétaire international, avril 2014.

17 L’élasticité de la pauvreté à la croissance mesure la modification de la pauvreté, suite à une variation de la croissance. Cette élasticité mesure aussi l'impact de la croissance sur la pauvreté monétaire quand l'inégalité peut également changer avec la croissance. Celle-ci donne également un aperçu de l'efficience de la croissance vis-à-vis de la réduction de la pauvreté, mais aussi de la manière dont ce recul dépend des niveaux initiaux d'inégalité, et de certains autres facteurs, comme le PIB par tête, les changements dans la distribution du revenu etc. Pour des détails à ce sujet, se référer à François Bourguignon « The growth elasticity of poverty reduction: explaining heterogeneity across countries and time periods », Working paper N° 2002-03, DELTA, Paris.

18  Ricardo Barros, Mirela de Carvalho, Samuel Franco et Rosane Mendonça « Markets, the State, and the Dynamics of Inequality in Brazil » in Luis F. Lopez-Calva et Nora Lustig Declining Inequality in Latin America : A Decade of Progress ?Brookings Institutions Press, Baltimore, 2010, p. 136.

19  Il s’agit du taux de croissance qui occasionnera une réduction de la pauvreté dans la même ampleur que celle obtenue avec le taux de croissance, lorsqu'on suppose inchangée la distribution des revenus, c'est-à-dire, lorsque chaque membre de la société reçoit la même proportion des bénéfices de la croissance.

20  Fambon, Samuel (2005) Croissance économique, pauvreté et inégalité des revenus au Cameroun, Revue d'économie du développement Vol. 13, No 1, p. 91-122. 

21  Cling Jean-Pierre, De Vreyer Philippe, Razafindrakoto Mireille, Roubaud François « La croissance ne suffit pas pour réduire la pauvreté » Revue française d'économie, Volume 18, N°3, 2004. p. 137-187.

22  Martin Ravaillon et Shaohua Chen « Measuring pro-poor growth » Economics Letters 78, 2003, p 93–99

23  Voir à ce sujet, Luis F. Lopez –Calva et Nora Lustig « Explaining the Decline in Inequality in Latin America: Technological Change, Educational Upgrading, and Democracy » in Declining Inequality in Latin America A Decade of Progress? Brooking Institutions Press, 2010, p. 1-24.

24  Une étude du FMI révèle que les dépenses redistributives, pour la protection sociale en particulier, sont bien moindres dans les pays en développement que dans les pays avancés.

L’étude montre que, dans les pays en développement, une part plus élevée des dépenses sociales est captée par les tranches supérieures de revenu. Les 40 % les plus pauvres bénéficient de moins de 20 % des dépenses de protection sociale. Dans le domaine de la santé et de l’éducation, soutient l’étude, les 40 % les plus pauvres perçoivent moins de 40 % du total des prestations dans beaucoup de pays en développement. Voir à ce sujet Fonds monétaire international, Panorama mondial des politiques de redistributionhttp://www.imf.org/external/French/pubs/ft/survey/so/2014/POL031314AF.htm

25  Nora Lustig, Luis F. Lopez-Calva et Eduardo Ortiz-Juarez « The decline in inequality in Latin America: How much, since when and why », Society for the Study of Economic Inequality ECINEQ 2011 – 211, Août 2011, p. 3.

26  Selon certains, ce déclin pourrait être attribuable à plusieurs facteurs, dont une réduction de l’inégalité au niveau du taux horaire du travail, ou encore un abaissement de l’inégalité au niveau des revenus hors travail (grâce aux retours sur investissements (intérêts, profits, rentes, les transferts privés et les transferts de fond provenant de l’étranger) ainsi qu’une politique plus robuste et progressive au niveau des transferts gouvernementaux vers les personnes plus pauvres. Sur cette ligne de pensée, se référer à Azevedo et al, 2012; Cornia, 2013; De la Torre et al, 2012; López-Calva and Lustig, 2010; Lustig et al, 2013.

27  Cornia, G. (2012) Inequality Trends and their Determinants, UNU-WIDER Working Paper 2012/09 (Helsinki: United Nations University).

28  Evridiki Tsounta et Anayochukwu I. Osueke (2014) What is Behind Latin America’s Declining Income Inequality? IMF Working Paper, IMF Working Paper, juillet 2014.

29  Les filets de sécurité socialeincluent, entre autres, des transferts monétaires et en nature ciblés sur les ménages pauvres et vulnérables. Ils ont comme objectif principal la protection des familles victimes des répercussions des chocs économiques, de catastrophes naturelles et d’autres crises ou risques.

30  Ces transferts monétaires sont « conditionnés », c’est-à-dire que les familles ou ménages bénéficiaires doivent avoir un ou plusieurs enfants en âge scolaire et être astreints à certains engagements destinés à renforcer leurs « capacités humaines ». En même temps, les États mettent en place des mécanismes coercitifs afin de s’assurer que les enfants des familles bénéficiaires aillent à l’école ou se soumettent à des vérifications de prévention périodiques dans les centres de santé. De plus, les transferts monétaires conditionnels accordent un rôle central aux mères. La prémisse de base est que les mères de famille utiliseront cette ressource monétaire afin d’améliorer le bien-être de la famille dans son ensemble et des enfants en particulier. Cela contribuera, espère-t-on, non seulement à réduire la pauvreté des familles, mais en même temps à augmenter les capacités des femmes en général. Voir à ce sujet Cecchini, Simone et Madariaga, AldoConditional Cash Transfer Programmes : The Recent Experience in Latin America and the Carribbean, Commission économique des Nations Unies pour l’Amérique Latine et les Caraibes, 2011 ; également De Janvry, Alain et Sadoulet, Elisabeth « Conditional Cash Transfer Programs: Are They Really Magic Bullets? », Working paper, Department of Agricultural and Resource Economics, University of California at Berkeley, Juin 2004.

31 Holzmann, R. and Jørgensen, S. Social risk management: a new conceptual framework for social protection and beyond, Washington, DC, World Bank: Social Protection Discussion Paper No.0006, février 2000. Disponible: http://info.worldbank.org/etools/docs/library/80363/conceptfram.pdf

32  Pour la Banque mondiale, la gestion du risque social doit se retrouver au cœur du dispositif de protection sociale. Cette protection englobe « l’ensemble des politiques publiques visant à aider les individus, ménages et collectivités à mieux gérer le risque, et fournir un appui aux personnes extrêmement pauvres ». Voir à ce sujet, Robert Holzmann, Lynne Sherburne-Ben, Emil Tesliuc « Gestion du risque social : la Banque mondiale et la protection sociale dans un monde en voie de mondialisation », Revue Tiers-Monde, tome 44 n°175, 2003, pp. 501-526.

33  Selon le rapport intitulé The state of Global Safety Nets 2014, qui examine le champ d’application des filets de protection sociale, ces derniers profitent à plus de 1 milliard de personnes vivant dans 146 pays à faible revenu intermédiaire. Voir à ce sujet: Ugo Gentilini, Maddalena Honorati, and

Ruslan Yemtsov The state of Global Safety Nets 2014, Social Protection and Labor Global Practice of the World, Washington D.C., banque mondiale, 2014.

34  Successeur du Programme PRONASOL (Programme national de solidarité – Solidaridad), Progressa (Programme Éducation, Santé, Alimentation), Progressa eut comme ambition première de mettre l’accent sur « les plus nécessiteux parmi les pauvres ». Ce programme est l’un des plus anciens de l’Amérique latine à octroyer des transferts monétaires aux femmes chefs de ménages qui y participent. Pour une évaluation critique de ce programme, se référer à Marguerite Bey « Le Programme social PROGRESA- OPORTUNIDADES au Mexique : de vieilles recettes pour un nouveau modèle », Revue Tiers Monde, 2008, Vol 4, No 196, p. 881-900.

35  Selon une étude de la CEPAL, Bono Familial de l’Equateur est le programme qui couvre le plus grand nombre de personnes en termes de pourcentage de la population totale.  Toutefois les programmes Bolsa Familia au Brésil (52 millions de personnes), Oportunidades du Mexique (27 millions de personnes) et Familias en Accion en Colombie (12 millions de personnes) ont le plus grand nombre de bénéficiaires en termes absolus. Voir à ce sujet, Commission économique pour l’Amérique Latine, Panorama social de América Latina, 2010, http://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/1236/S2011800_es.pdf?sequence=4

36 Le « Plan Colombia pour la paix, la prospérité et le renforcement de l'État » a été lancé à la fin de l'année 1999 par le président Andrés Pastrana en liaison avec l'administration américaine. Cconçu comme une réponse globale au règlement du conflit interne colombien, ce plan comportait plusieurs volets : politique sociale, renforcement des institutions et des droits de l'homme, lutte contre la drogue, éradication des cultures illicites, communications.

37  Du point de vue du gouvernement colombien, la Red de Apoyo Social fait partie « d’une stratégie de récupération économique et sociale du Plan Colombia ». Il s’agit « d’un programme conçu dans le but de minimiser l’impact de la récession économique et ses retombées fiscales sur les populations les plus vulnérables ». Voir à ce sujet : PLAN COLOMBIA Red de Apoyo Social: Programa Manos a la Obra Componentes: Proyectos Comunitarios y Vías Para la Paz, Departamento Nacional de Planeación, Documento Conpes 3075, Santa Fe de Bogotá, D.C., marzo 15 de 2000.

38  La Red de Apoyo Social avait trois composantes : Familias en Acción, un programme de transfert monétaire ; Empleo en Acción, un programme de travaux communautaires pour les sans emplois ; Jovenes en Acción, un programme de stage pratique en entreprise et de soutien financier pour les jeunes adultes sans emploi.

39  Le programme octroie deux types de subventions. Le premier type est une subvention de santé (entre5 et 17 dollars US par mois) destinées aux familles avec jeunes enfants âgés entre 0 et 7 ans, à condition que ceux-ci passent des examens médicaux réguliers. Le deuxième type est une subvention (de 5 à 10 dollars US par enfant) à l’éducation destinées aux enfants âgés entre 7 et 18 ans et qui fréquentent l’école à hauteur de 80% du temps prévu au calendrier scolaire.

Le système de sélection des bénéficiaires est confié au Sistema de Selección de Beneficiarios de Programas Sociales (SISBEN) selon les critères et variables suivants : la qualité du milieu de vie et des ervices publics, le niveau d’accès à l’éducation et à la sécurité sociale, le revenu et la composition familiale. Pour une revue substancielle des tenants et aboutissants de ce programme, se référer à Emily Brearly, The Politics of Poverty. The Political Economy of Social Protection in Latin America and the rise of Conditional Cash Transfers, Thèse de doctorat, Johns Hopkins University, Baltimore, 2011.

40  La base de données de la CELAC relative aux programmes de protection sociale dans la région indique que de tels programmes sont en vigueur dans 18 pays de l’Amérique Latine et des Caraïbes, venant en aide à plus de 25 millions de familles (plus de 113 millions d’individus), soit près de 19% de la population régionale, ou encore 0.4 % du PNB régional.

41  Enrique Valencia Lomeli « Conditional Cash Transfers as Social Policy in Latin America: An Assessment of their Contributions and Limitations »Annual Review of Sociology, 2008, p. 475-498.

42  Le Plan Real est un ensemble de mesures économiques initiées en 1994 par le  ministre des finances Fernando Henrique Cardoso sous le gouvernement d’Itamar Franco en vue de combattre l’hyperinflation, stabiliser l’environnement monétaire et redynamiser l’économie brésilienne.

43  Rafael Osorio « Desigualedade e pobreza » in Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD), 2014, Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), http://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/nota_tecnica/151230_nota_tecnica_pnad2014.pdf

44  Bolsa Escola a été mise en place en 1995 par les socaux-démocrates du PSDB. Dès 1986, Cristovam Buarque, alors recteur de l’université de Brasilia, fit part de cette idée considérée pour le moins utopique à l’époque. Il proposa alors de payer une bourse minimale aux familles de jeunes et enfants  conditionnellement à ce que leurs enfants fréquentent régulièrement l’école. C’est sous le gouvernement du président José Roberto Magalhaes Texeira, du parti social démocrate brésilien (PSDB) que la Bolsa Escola devint une politique publique à part entière.

45  Pour une évaluation du programme Bolsa Escolar ainsi qu’un aperçu exhaustif de ses conditions d’octroi, se référer à François Bourguignon, Francisco H. G. Ferreira and Phillippe G. Leite, Ex-ante Evaluation of Conditional Cash Transfer Programs: the Case of Bolsa Escola, William Davidson Working Paper Number 516, septembre 2002.

46  Voir à ce sujet : José Graziano da Silva, Mauro Eduardo Del Grossi et Caio Galvão de França (éd), Fome Zero : L’expérience brésilienne, Organisation des nations unies pour l’agriculture, 2012.

47  Cette stratégie visait à garantir l’accès aux aliments par le biais de l’augmentation du pouvoir acquisitif global de la population, le renforcement de l’agriculture familiale, l’amélioration de l’accès à l’alimentation, la création d’activités génératrices de revenus, et la participation sociale. Voir à ce sujet : « La Stratégie faim Zéro au Brésil », Inter Réseaux/Développement rural, Note de synthèse 2012.

48  En réalité, il s’agit d’un effort de restructuration, de consolidation et de recherche d’efficacité. Les programmes qui intègrent la Bolsa Familia sont les suivants : Bolsa Escola, Bolsa Alimentação, Cartão Alimentação, et Auxílio Gas.

49  Les conditions d’admissibilité sont maintenues, mais révisées. Il est requis :un niveau de revenus inférieur à 82$US par mois et par personne ; des enfants scolarisés (doivent assister à au moins 85% des cours) ; un bon suivi médical des enfants de 0-6 ans (notamment pour ce qui est des vaccinations) ; un bon suivi médical des femmes enceintes.

50  En 2003, cela représentait 1.9 milliards de dollars, qui ont été revus à la hausse en 2008 (6 milliards de dollars)

51  Voir à ce sujet, Ricardo Barros, Mirela de Carvalho, Samuel Franco et Rosane Mendonça « Markets, the State, and the Dynamics of Inequality in Brazil » in Luis F. Lopez-Calva et Nora Lustig Declining Inequality in Latin America: A Decade of Progress?Brookings Institutions Press, Baltimore, 2010, p. 136.

52  Sonia Rocha, « Transferts de revenus et pauvreté au Brésil », Revue Tiers Monde, 2011, Vol 1, No 205, p. 191-210.

53  Pierre Salama Les économies émergentes latino-américaines : entre cigales et fourmis, Armand Colin, paris, 2012, p. 154

Tsounta, Evridiki et Anayochukwu I. Osueke (2014) What is Behind Latin America’s Declining Income Inequality? IMF Working Paper, IMF Working Paper, juillet 2014 https://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2014/wp14124.pdf

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Pour citer cet article

Référence électronique

Chalmers LaRose, « Développement et inclusion. Vers un agenda social innovant en Amérique Latine », Revue Interventions économiques [En ligne], 56 | 2016, mis en ligne le 01 novembre 2016, consulté le 17 août 2017. URL : http://interventionseconomiques.revues.org/2911

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Auteur

Chalmers LaRose

Université du Québec à Montréal, UQAM, Centre d’études sur l’intégration et la mondialisation (CEIM), larose.chalmers@uqam.ca

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